Referat Controlul Judecatoresc Asupra Administratiei Publice

Mai jos puteti citi fragmente din Referat Controlul Judecatoresc Asupra Administratiei Publice si de asemenea puteti face Download Referat Controlul judecatoresc asupra administratiei publice

Citeste fragmente din Referat Controlul Judecatoresc Asupra Administratiei Publice

Controlul judecătoresc asupra administraţiei publice § 1. Aspecte generale privind controlul judecătoresc asupra administraţiei publice 1.1. Noţiunea, definiţia, evoluţia şi formele contenciosului administrativ român 1.1.1. Etimologic cuvântul „contencios” provine din limba franceză, fiind un neologism care a pătruns în limba română modernă. La originile sale latine cuvântul (verbul) „contendo” (-dere, -di, -dum), desemna, printre altele, acţiunea de a reclama, de a cere cu insistenţă, de a susţine sau de a pretinde, de unde şi derivatele sale substantivale - de dispută sau luptă („contentio”) - şi adjectivale - încăpăţânat, dârz, certăreţ („contentiōsus”). În limba franceză cuvântul „contentieux” desemnează o împrejurare o situaţie sau un ansamblu de probleme puse în discuţie, discutabile sau litigioase, formând obiectul unui proces, aceeaşi semnificaţie având-o şi în limba română contemporană. În terminologia juridică română din veacul XIX şi până în prima jumătate a secolului XX noţiunea a avut o largă utilizare, cu multiple sensuri, după care, în cea de-a doua jumătate a veacului trecut, să iasă din uz, ca urmare a evoluţiei legislative din ţara noastră, fiind înlocuită, mai ales în materie administrativă şi judiciară cu sintagma „controlul judecătoresc asupra administraţiei”, pentru ca apoi să revină, în ultimul deceniu al secolului trecut în vocabularul juridic uzual, tot ca o consecinţă a modificărilor legislative de după anul 1989. 1.1.2. Sensurile juridice ale noţiunii de contencios vizează două planuri principale. Pe planul dreptului material noţiunea desemnează conflictul de interese intervenit între două sau mai multe părţi şi care nu poate fi soluţionat, în caz de neînţelegere, decât pe calea unui proces sau litigiu juridic desfăşurat în faţa unui organ de jurisdicţie competent. Pe planul dreptului formal contenciosul are mai multe semnificaţii. În primul rând, în sens funcţional desemnează activitatea de soluţionare propriu-zisă printr-o procedură specifică a acelor litigii în care partea interesată se îndreaptă cu o cerere împotriva unui adversar faţă de care susţine, în contradictoriu, că legea sau/şi un drept subiectiv ori interes legitim au fost încălcate. Acest sens este în opoziţie cu procedura necontencioasă (necontradictorie) care urmăreşte realizarea unui drept sau interes neîncălcat, dar şi neopozabil altuia strict determinat în cadrul procedurii respective. În al doilea rând. în sens strict procedural, contenciosul constituie o totalitate de norme ce guvernează soluţionarea litigiilor dintre părţile aflate în conflictul respectiv. În al treilea sens, instituţional-organic prin contencios se înţelege autoritatea sau organul de jurisdicţie competent, anume investit cu soluţionarea unor asemenea litigii sau conflicte. În acest sens, dar cu o semnificaţie aparte, interesând mai puţin studiul nostru, prin contencios înţelegem serviciul funcţional din cadrul unei instituţii sau societăţi comerciale având ca principală atribuţie promovarea şi apărarea juridică a drepturilor şi intereselor respectivelor organizaţii, precum şi acordarea asistenţei juridice de specialitate acestora la emiterea sau încheierea actelor juridice, inclusiv în faţa organelor de jurisdicţie în cazul litigiilor în care sunt implicate. Acest ultim sens a cunoscut o dezvoltare deosebită în ultimul timp prin constituirea serviciilor de contencios şi juridic atât în cadrul autorităţilor publice cât şi în sectorul public şi privat al economiei. Contenciosul poate fi clasificat după mai multe criterii, dintre care enumerăm: după obiectul litigiului generat, distingem contenciosul constituţional, contenciosul administrativ, contenciosul fiscal, etc.; după autoritatea în faţa căreia se derulează soluţionarea conflictului, contenciosului poate fi judiciar, de competenţa instanţelor judecătoreşti, şi contencios jurisdicţional, de competenţa unor instanţe administrative ori de altă natură cu totul specială; după natura părţilor implicate şi a efectelor soluţiei pronunţate, contenciosul poate fi intern sau internaţional. 1.1.3. Evoluţia istorică a noţiunii de contencios administrativ în legislaţia română. Pentru o mai corectă înţelegere a evoluţiei şi sensurilor noţiunilor de contencios administrativ este necesară o sumară definire preliminară a acestuia pornindu-se de la o formă cât mai pură sau clasică bazată pe criteriul concordanţei juridice dintre sensul formal cu cel material al noţiunii. În acest sens contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor purtate de particulari cu autorităţile administraţiei publice având ca obiect măsurile de autoritate executivă prin care s-au încălcat drepturile subiective ale reclamanţilor soluţionate de către instanţele judecătoreşti (tribunale) administrative având competenţa specială necesară. Această definiţie relevă caracteristicile tipice ale contenciosului şi anume: - părţile litigiului sunt particularii şi autorităţile executive; - obiectul litigiului îl reprezintă măsurile (actele şi faptele) administrative; - cauza acţiunii constă în vătămarea drepturilor subiective sau intereselor legitime; - competenţa litigiului revine instanţelor (tribunalelor) administrative, în baza unei legi speciale. Să analizăm sumar, prin raportarea la această definiţie, evoluţia şi caracteristicile contenciosului administrativ român. Prima etapă (caracterizată prin existenţa Consiliului de Stat - 1864-1866) este cea a contenciosului în anulare revenind unui tribunal administrativ creat în baza legii organice şi dispunând şi de competenţe speciale, după modulul francez. Cea de-a doua etapă (1866-1905) este caracterizată prin contenciosul în despăgubire bazat pe dreptul comun şi încredinţat instanţelor civile ca un caz particular de răspundere delictuală având drept cauză a prejudiciului actul administrativ iar ca pârât obligat autoritatea executivă, sistem de inspiraţie anglo-saxonă. Cea de-a treia etapă (1905-1910) vizează contenciosul în anulare încredinţat secţiei de specialitate a instanţei supreme de justiţie. Cea de-a patra perioadă (1910-1912) este cea a contenciosului în despăgubire (daune) încredinţat tribunalelor de drept comun, ulterior investite şi cu un contencios în constatare (1912-1923). A cincia perioadă (marcată de Constituţia din 1923 şi de Legea contenciosului administrativ din 1925) consacră controlul de anulare al instanţelor judecătoreşti superioare (Curţile de Apel) pentru actele de autoritate ale executivului vătămătoare de drepturi subiective, concomitent cu acordarea de despăgubiri, recursul fiind de competenţa instanţei supreme. În acelaşi timp se mai exercită un contencios paralel special în anulare şi obligarea la despăgubiri vizând actele de putere ale autorităţilor locale ce vatămă drepturi subiective - încredinţat instanţelor administrative (comitete de revizuire, devenite curţi administrative). În sfârşit, există şi contenciosul jurisdicţiilor administrative speciale cu caracter derogator atât prin autoritatea de soluţionare (de exemplu Curtea de Conturi) cât şi prin materia vizată (contabilitatea banilor publici). A şasea perioadă (1948-1965) caracterizată prin eliminarea contenciosului general ca regulă în sistemul de drept şi instituirea excepţională a contenciosului special în materii anume prevăzute (contravenţionale, electorale, etc.). A şaptea perioadă (ce a debutat prin Constituţia din 1965 şi Legea nr. 1/1967) care s-a vrut o inversare de sistem în care regula devenea contenciosul în anularea actelor administrative ilegale şi în obligarea la măsuri executive, concomitent cu acordarea de daune, deci un contencios de plină jurisdicţie afectat însă prin numeroase excepţii deosebit de restrictive privind aplicabilitatea lui. A opta perioadă marcată de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 şi de adoptarea actualei Constituţii caracterizat prin: instituirea contenciosului general în temeiul unei legi în anulare şi în obligarea la măsuri executive pentru vătămarea drepturilor subiective precum şi acordarea despăgubirilor aferente, inclusiv a daunelor morale, deci un control de plină jurisdicţie; încredinţarea competenţelor de soluţionare instanţelor de judecată de drept comun în condiţiile instituirii a două grade de jurisdicţie (inclusiv a unei singure căi de atac); existenţa paralelă a contenciosului special al instanţelor judecătoreşti; menţinerea jurisdicţiilor administrative speciale în materie de contencios şi controlul judiciar al instanţelor de drept comun asupra acestora în urma utilizării directe a căii de atac a recursului judiciar. Astfel, Legea nr. 29/1990 conferă o semnificaţie aparte noţiunii de contencios administrativ, într-adevăr, dacă în sens material - funcţional prin acesta înţelegem litigiile în care cel puţin una din părţi trebuie să fie o autoritate administrativă (pârâtă), în sens instituţional formal - organic, soluţionarea litigiului revine instanţelor judecătoreşti de drept comun (deci contenciosul judiciar), iar nu unor instanţe speciale, chiar dacă în cadrul lor funcţionează secţii (colegii) specializate. Prin adoptarea Constituţiei lucrurile s-au complicat şi mai mult întrucât cerinţa ca partea pârâtă din litigiu trebuie să fie o autoritate administrativă a dispărut fiind înlocuită cu cea de autoritate publică, punând sub semnul întrebării însăşi fundamentul conceptului, chiar dacă aceasta nu aparţine executivului, revenindu-i numai în secundar atribute de natură administrativă, iar prin revizuirea legii fundamentale (art. 52/1) vătămarea poate afecta şi un interes legitim nu numai un drept subiectiv. Noua şi ultima lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care inaugurează o altă perioadă, dă o definiţie legală contenciosului administrativ (art. 2/1 lit. e) ca reprezentând activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Actul administrativ, conform legii în cauză, include, prin asimilare (art. 2/1 lit. c) şi contractele administrative încheiate de autorităţile publice având ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice. Contenciosul administrativ român actual a primit multiple definiţii şi sensuri în care s-a ţinut, mai mult sau mai puţin, seama, de evoluţia legislativă şi constituţională sau de orientările practicii judiciare în materie, mai ales dacă avem în vedere că o serie de reglementări de bază în materie administrativă, şi chiar prevederi procesuale vizează, într-un anumit mod, aspecte incidente litigiilor de contencios administrativ. Menţinându-ne în cadrul strict legal în vigoare putem defini contenciosul administrativ în sens formal - procesual ca fiind activitatea instanţei de judecată, întemeiată pe prevederi speciale, de a soluţiona un conflict determinat de încălcarea legii sau, după caz, şi vătămarea unui drept legal ori interes legitim printr-o măsură sau contact ori o atitudine administrativă provenită de la o autoritate publică şi prin care se urmăreşte recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, anularea respectivei măsuri sau obligarea la o măsură executivă ori contractuală solicitată sau înlăturarea unei apărări procesuale întemeiate pe un comportament administrativ vătămător, acordându-se, după caz, dauna materiale sau/şi morale. În sens organic - funcţional contenciosul administrativ reprezintă totalitatea sistemului instanţelor judiciare investite special cu soluţionarea încălcările de lege săvârşite de autorităţi publice prin măsuri şi atitudini administrative vătămătoare. În lumina acestor considerente vom reţine ca trăsături ale contenciosului administrativ român actual următoarele: existenţa litigiului soluţionat de instanţe judecătoreşti de drept comun în temeiul unor prevederi speciale, devenite, în perspectivă, tribunale administrativ – fiscale, respectiv secţii la curţile de apel, inclusiv la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de contencios administrativ şi fiscal; cauza litigiului constă în încălcarea legii sau/şi vătămarea dreptului subiectiv sau interes legitim printr-un act (măsură) administrativ(ă) sau atitudine executivă de nesoluţionare în termen a unei cereri privind un drept sau refuzul nejustificat de a da curs unei astfel de solicitări, inclusiv încălcarea clauzelor contractelor administrative; obiectul litigiului îl reprezintă anularea măsurii administrative contestate sau obligarea la o măsură executivă, după caz, acordarea de despăgubiri sau/şi de daune morale, inclusiv modul de executare a contractelor administrative; una din părţile (participantele) în litigiu este autoarea măsurii contestate având calitatea de autoritate publică ce exercită, în principal sau în secundar, atribuţii de putere executivă ori parte contractantă, având o astfel de calitate într-un contract administrativ. În sfârşit, obiect al unui litigiu în contencios îl poate forma şi un contract administrativ, cum este, de exemplu, cel de achiziţii publice (art. 80/2 ori Ordonanţa de Urgenţă nr. 60/2001 privind achiziţiile publice). 1.1.4. Formele (categoriile) de contencios administrativ Un prim criteriu de clasificare se poate face după obiectul acţiunii, adică după ceea ce se urmăreşte prin exercitarea ei în care sens distingem contenciosul în anulare şi contenciosul în obligare. Primul este exercitat faţă de un act administrativ urmărindu-se desfiinţarea lui pentru că încalcă legea sau/şi un drept subiectiv sau interes legitim (de pildă, un act de demolare a unei construcţii, de destituire dintr-o funcţie publică) uneori urmărindu-se doar o desfiinţare parţială a actului sau o modificare a acestuia, indiferent că se mai cere sau nu şi obligarea autorităţii pârâte la emiterea unei măsuri solicitate sau la plata despăgubirilor. Contenciosul în obligare este acela în care instanţa obligă administraţia la emiterea unui act juridic, adeverinţe, certificat sau orice alt înscris pe care executivul refuză nejustificat să-l elibereze sau nu se pronunţă în termenul legal asupra cererii referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim vizând această împrejurare. Faţă de legea actuală a contenciosului se impune şi precizarea că acţiunea în anulare sau în obligare poate viza şi materia contractelor administrative. Un al doilea criteriu de clasificare a formelor de contencios se poate face după calea (modalitatea) procesuală de iniţiere a acestuia în contencios pe calea acţiunii directe şi pe calea acţiunii indirecte. Primul are ca obiect o cerere de chemare în judecată a unei autorităţi publice în scopul anulării unui act administrativ sau obligării la emiterea ori încheierea lui, iar cel de-al doilea (excepţia de ilegalitate) se declanşează incidental într-un litigiu pus în mişcare în faţa justiţiei pentru alte considerente decât legalitatea unui act sau fapt administrativ de autoritate vătămător de drepturi subiective sau interese legitime, însă la un moment dat, într-un asemenea proces, una din părţi sau dintre participanţi invocă în apărarea sa, pentru a combate pretenţiile sau apărările formulate de adversar, ilegalitatea atitudinii administrative pe care se bazează acesta din urmă. Un al treilea criteriu de clasificare a contenciosului se poate face după sfera de cuprindere şi sistemul legal al acţiunii judiciare în contencios general, întemeiat pe Legea nr. 554/2004, şi un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la actul precitat, vizând situaţii deosebite, de exemplu, în materie electorală, contravenţională, etc. În sfârşit, după natura încălcării produse distingem contenciosul obiectiv vizând ilegalitatea unui act a cărui anulare se urmăreşte şi contenciosul subiectiv când prin acţiunea judiciară întemeiată pe vătămarea unui drept legal sau interes legitim recunoscut unui titular se urmăreşte, anularea actului indiferent de legalitatea lui. Precizăm că toate aceste clasificări, ştiinţifice şi didactice, nu sunt incompatibile între ele, deoarece, de exemplu, o acţiune în contencios poate fi introdusă în temeiul Legii nr. 554/2004, urmând anularea actului administrativ sau obligarea la măsuri executive, după cum excepţia de ilegalitate se poate invoca într-un litigiu civil sau penal cu privire la o reglementare administrativă sau la un act individual similar, indiferent că a încălcat legea sau/şi un drept subiectiv ori interes legitim. 1.2. Necesitatea controlului judecătoresc asupra activităţii executive În dreptul occidental activitatea executivă realizată de administraţia publică (de stat) este supusă şi unui control jurisdicţional exercitat fie de instanţe jurisdicţionale speciale (ca, de exemplu, tribunalele administrative în Franţa), fie de instanţele de drept comun (în Anglia) sau de jurisdicţiile speciale - din cadrul administraţiei publice întâlnite în toate sistemele de drept. În România în perioada 1866-1925 instanţele judecătoreşti erau competente să soluţioneze litigiile dintre particulari şi administraţie în baza legii ordinare, iar, ulterior, în condiţiile legii speciale, după adoptarea legii contenciosului administrativ (23 dec. 1925). Pentru o scurtă perioadă de timp au funcţionat ca organe jurisdicţionale pentru litigiile de natură administrativă Comitetele de Revizie (create prin legea din 20 aprilie 1933) înlocuite, la rândul lor, prin Curţile administrative (prin legea din 27 martie 1936) organe cu o vastă activitate judiciară. Existenţa contenciosului administrativ în dreptul occidental se justifică în doctrina respectivă prin necesitatea unei ocrotiri mai eficiente a intereselor personale ale particularilor faţă de abuzurile rezultând din puterea discreţionară a administraţiei publice. Se consideră că această ocrotire devine efectiv eficientă numai dacă cenzurarea activităţii executive, a actelor administrative, în special, se încredinţează spre exercitare nu administraţiei active, emitentă a actelor de putere, ci unui organ specializat în soluţionarea litigiilor cu administraţia, respectiv unei jurisdicţii, fie instanţă judecătorească (de drept comun sau special profilată), fie jurisdicţie administrativă specială dispunând de independenţa necesară soluţionării litigiilor respective. Afirmarea necesităţii protejării individului împotriva abuzurilor administraţiei publice, aşa cum o susţin chiar juriştii occidentali, înseamnă implicit recunoaşterea existenţei încălcărilor de lege din partea organelor chemate să aplice dreptul. Pe de altă parte, preocupările manifestate în acest sens izvorăsc şi din necesitatea apărării eficiente a ordinii de drept, a drepturilor şi intereselor, eventual lezate, în condiţiile deplinei accesibilităţi, formale şi materiale, la jurisdicţia în materie administrativă. Cu toate acestea instituţia contenciosului administrativ a fost criticată chiar de unii jurişti occidentali întrucât, pe plan doctrinar, instituirea ei contravenea principiului separaţiei puterilor proclamat în statul de drept, dându-se, astfel posibilitatea cenzurării actelor de putere executivă de către o altă putere, cea judecătorească, între cele două puteri încetând starea de independenţă şi de egalitate care trebuie să caracterizeze raporturile dintre ele. În ţara noastră, prin Decretul nr. 128/1948 a fost desfiinţat contenciosul administrativ pornindu-se de la principiul unicităţii puterii de stat socialiste, în temeiul căruia toate organele statului, inclusiv cele administrative şi judecătoreşti, se subordonează Marii Adunări Naţionale, respectiv organelor puterii de stat ce constituiau baza sistemului de organe ale statului, în expunerea de motive a decretului precitat se arăta că “nu se mai poate concepe ca actele de autoritate să fie puse în discuţie de către particulari, iar aceştia să mai aibă dreptul să cheme în judecată statul, pentru ca actele lui să fie cenzurate de către o autoritate subordonată”. Prin Decretul nr. 142/1952 se modifică în mod corespunzător şi dispoziţiile art. 1201,2 ale codului de procedură civilă care consacrau, până atunci, dreptul instanţelor judecătoreşti de a cenzura legalitatea actelor administrative pe calea acţiunii directe, ca o cale de control judiciar general, stabilindu-se că un atare control se va putea exercita în viitor numai în cazurile expres prevăzute de lege. În acest sens, practica judiciară, inclusiv cea a fostului Tribunal Suprem, pornind de la constatarea că în ţara noastră contenciosul administrativ a încetat să mai existe, a desfiinţat un număr de hotărâri judecătoreşti prin care se cenzura fie legalitatea unor acte administrative, fie refuzul unor organe ale administraţiei de stat de a emite acte solicitate, stabilindu-se că „în lipsa unui text expres de lege, aceste acte nu sunt supuse controlului jurisdicţional, ci numai controlului organelor administrative ierarhic superioare”. Instanţele de judecată puteau anula actele administrative doar în cazurile expres prevăzute de lege, ceea ce nu le conferea nici dreptul de reformare sau de modificare a acestor acte, dacă acesta nu era prevăzut expres pentru respectiva categoria de acte, după cum instanţele nu aveau nici dreptul de a obliga organele administraţiei de stat să emită anumite acte pe care, potrivit legii, acestea din urmă erau îndatorate să le adopte. Acţiunile care tindeau la desfiinţarea actelor administrative se împărţeau în două categorii. În prima categorie intrau acţiunile (plângerile) recunoscute de lege numai celor care dovedeau un interes legitim încălcat de administraţie fiind exercitate doar de persoanele interesate (ca, de exemplu, plângerea adresată de contravenientul persoană fizică la instanţa de judecată împotriva încheierii de aplicare a sancţiunii) sau de parchet (procuratură). În a doua categorie intrau acţiunile numite „populare” recunoscute oricărui subiect, chiar dacă cel în cauză nu dovedea un interes personal (ca, de exemplu, întâmpinarea adresată instanţei de judecată împotriva deciziei comitetului executiv al organului local al puterii prin care se rezolvase nefavorabil întâmpinarea împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite a erorilor făcute în listele de alegători) calea de atac judiciară fiind recunoscută oricărei persoane fizice, procuratură, organizaţie obştească, etc. Deşi regula generală instituită era inadmisibilitatea controlului judecătoresc pe cale directă împotriva actelor administrative, totuşi instanţele de judecată s-au considerat întotdeauna competente să verifice pe cale incidentală (prin excepţie) legalitatea unui act administrativ şi a cărui ilegalitate era invocată în cadrul unui litigiu pus în mişcare pentru alte considerente decât legalitatea actului respectiv, dar de a cărei rezolvare depindea, într-un fel sau altul, soluţia finală. Constituţiile din 1948 şi 1952, ca şi legile de organizare judecătorească, precum şi legile de procedură civilă adoptate în perioada aplicării lor, nu conţineau dispoziţii speciale referitoare la controlul judecătoresc al actelor de drept administrativ. O asemenea rezolvare juridică s-a considerat că a corespuns pe deplin acelei etape întrucât împiedica orice tentativă de tergiversare, cu ajutorul procedurii judiciare, a aplicării măsurilor administrative şi politice, operative şi oportune, conform noilor schimbări, la care ar fi putut recurge unele persoane, aparţinând claselor şi categoriilor sociale înlăturate de la putere şi deposedate economic, în scopul apărării drepturilor şi intereselor lor vătămate prin acte de autoritate. Prin Constituţia din 1965, s-a consacrat dreptul celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat de a putea cere organelor competente, în condiţiile legii, anularea actului şi repararea pagubei. De asemenea, tot Constituţia mai prevedea că tribunalele şi judecătoriile judecă cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative, putând să se pronunţe, în condiţiile legii, şi asupra legalităţii acestor acte. În acest fel legea fundamentală concretiza la nivelul administraţiei controlul judiciar asupra unei categorii de acte de putere specifice unor organe ale statului. În dezvoltarea acestor prevederi, prin Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale, s-a conferit instanţelor judecătoreşti de drept comun o competenţă generală în înfăptuirea controlului jurisdicţional asupra actelor administrative ilegale. La această formă nouă de control judiciar general se mai adăugau alte forme de control judecătoresc special existente la acea dată. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 a lărgit considerabil cadrul legal de cenzurare al actelor administrative atacate în justiţie şi, totodată, a eliminat numeroasele excepţii restrictive de neaplicare a contenciosului administrativ prevăzute de legislaţia anterioară. În sfârşit, ultima reglementare în materie, legea nr. 554/2004 a continuat procesul de lărgire considerabilă a cadrului legal de acces la justiţie, în materie de contencios administrativ, prin includerea în sfera acţiunilor judiciare, nu numai a celor vizând vătămarea drepturilor subiective, ci şi a celor referitoare la interese legitime, publice sau private, vătămate, decurgând nu numai din acte sau fapte administrative de putere, dar şi din contracte administrative. Dreptul fundamental, consacrat de art. 52 din actuala Constituţie revizuită, care permite celui vătămat într-un drept sau interes legitim al său de către o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei este considerat, alături de alte drepturi, ca formând o categorie aparte de drepturi fundamentale, cetăţeneşti şi anume reprezentând aşa numitele „drepturi garanţii”. Aceste drepturi specifice sunt de natură procedurală sau procesuală, distincte de alte drepturi fundamentale cu conţinut material dar care se pot realiza, în cazul încălcării lor, prin intermediul „drepturilor garanţii” care, aşa cum rezultă şi din denumirea lor, conferă garanţii juridice ale realizării drepturilor fundamentale cetăţeneşti. Dacă în unele state instanţele de judecată nu au competenţa de a cenzura legalitatea unor acte administrative, mai ales a celor declarate „acte de guvernământ” ca expresie a puterii discreţionare a administraţiei publice, dreptul democratic nu susţine ideea că acest control judiciar ar reprezenta un amestec în sfera activităţii executive, încălcându-se principiul specializării organelor de stat. În adevăr, nici un principiu de drept nu interzice un asemenea control, ci, dimpotrivă, toate principiile converg spre asigurarea unei colaborări şi unui control reciproc între toate organele de stat. În ultimă instanţă, verificarea legalităţii actelor juridice, în general, şi a celor administrative, în special, reprezintă un control al conformităţii lor cu legea, cu principiul legalităţii, în scopul asigurării efective şi complete a supremaţiei legii şi deci a caracterului ei unic. 1.3. Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc asupra administraţiei publice Controlul judecătoresc se desfăşoară asupra celor mai diferite aspecte ale complexei activităţi executive a statului. El vizează formele concrete ale acestei activităţi cum sunt actele juridice (administrative, civile, de dreptul muncii), operaţiunile tehnico-materiale şi fapte material-juridice. Fiecare din aceste forme beneficiază de norme juridice specifice care reglementează într-un anumit mod soluţionarea litigiului respectiv dedus judecăţii. Astfel, litigiile de natură civilă şi comercială (izvorând din contracte sau din fapte ilicite) se soluţionează după regulile dreptului civil sau comercial, iar litigiile de muncă după normele dreptului muncii, etc. În studiul nostru interesează numai modul în care se înfăptuieşte controlului judecătoresc asupra actelor administrative, categorie principală a actelor juridice ale administraţiei publice, şi asupra faptelor ilegale, deoarece studiul litigiilor de altă natură ale administraţiei formează obiectul preocupărilor altor ramuri de drept. Pe de altă parte, conform reglementării actuale în vigoare (art. 2/1 lit. c din Legea nr. 554/2004) sunt asimilate actelor administrative şi contractele (administrative) încheiate de autorităţi pentru punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea de lucrări de interes public, prestarea serviciilor publice, precum şi achiziţiile publice. Litigiile de natură administrativă, deşi distincte de litigiile având o altă natură juridică, intră, sub aspect procesual, în categoria litigiilor civile, în sensul larg al noţiunii, prin opoziţie cu cauzele penale, ceea ce nu înseamnă că ele nu se diferenţiază de litigiile civile propriu-zise (în sensul restrâns al noţiunii). 1. O primă caracteristică a controlului judecătoresc de contencios este aceea că se exercită numai asupra actelor administrative şi a faptelor asimilate acestora cu excluderea operaţiunilor tehnico-materiale, a altor acte şi fapte juridice deoarece vizează cenzurarea acelor manifestări de voinţă prin care organul apare numai ca subiect de drept special investit cu atribuţii de realizare a puterii de stat - şi nu ca persoană juridică de drept privat (civil), - inclusiv în cazul încheierii contractelor administrative de interes public. 2. Controlul judecătoresc se desfăşoară asupra tuturor autorităţilor administrative centrale, teritoriale şi locale. 3. Controlul judecătoresc vizează verificarea legalităţii actelor şi faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. Problemele de oportunitate apar cu totul excepţional în activitatea instanţelor, ca, de exemplu, în cazul suspendării de către acestea a unor măsuri administrative în litigiu pentru prevenirea producerii unor pagube iminente sau în ipoteza unor cauze care ar exclude răspunderea juridică a administraţiei pentru măsurile dispuse (un asemenea caz îl reprezintă forţa majoră). 4. Controlul judecătoresc nu are un caracter exclusiv, nefiind singura formă de control asupra administraţiei, ci el face parte din cadrul, mai general, al controlului de stat, fiind o componentă de bază a controlului jurisdicţional exercitat asupra administraţiei şi de alte organe jurisdicţionale administrative, precum Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci, prin comisia de reexaminare din cadrul său. 5. Controlul judecătoresc este ulterior adoptării sau executării actului administrativ, întrucât verifică legalitatea unor măsuri deja existente şi nu a unor măsuri viitoare, putând fi şi anterior sau concomitent faţă de momentul executării măsurii pe care, după caz, o suspendă sau o desfiinţează. 6. Controlul judecătoresc al actelor administrative nu este un control de plină jurisdicţie în sensul că instanţa de judecată, deşi poate suspenda sau anula actul administrativ ori, după caz, poate dispune înlăturarea vătămării sau repararea prejudiciului, ea nu va putea totuşi emite actul legal sau măsura necesară, neputându-se substitui în atribuţiile organului administrativ, drepturile ei incluzând doar posibilitatea de anulare a actului administrativ, de obligare la măsuri administrative şi de reparare a prejudiciului. Cu alte cuvinte hotărârea judecătorească nu constituie temeiul direct al realizării dreptului subiectiv, trebuind ca în baza ei să se emită totuşi actul administrativ necesar. 7. Controlul judiciar asupra actelor administrative este un control în baza competenţei generale de verificare a legalităţii oricărui act administrativ, cu excepţiile legale, şi a competenţei speciale privind verificarea anumitor acte administrative şi fapte determinate. 8. Controlul judecătoresc se desfăşoară în baza unei proceduri specifice, cu caracter jurisdicţional, bazată pe contradictorialitatea dezbaterilor şi independenţa judecătorilor, declanşată de sesizarea instanţei de judecată de către partea vătămată în drepturile sau interesele sale printr-un act sau fapt administrativ. Aceste trăsături includ litigiul administrativ în categoria litigiilor civile în sensul larg al noţiunii. Pe de altă parte, această procedură este complet diferită de cea administrativă caracterizată prin subordonarea faţă de autoritatea de stat precum şi a acesteia din urmă faţă de organele superioare ierarhic. 9. Controlul judecătoresc asupra actelor şi faptelor administrative are un caracter subsidiar, ceea ce indică posibilitatea ca în prealabil alte autorităţi de stat, ale puterii legislative sau ale administraţiei (inclusiv organul emitent), să poată verifica legalitatea măsurii contestate, controlul judiciar rămânând ultima soluţie posibilă la care se recurge după utilizarea fără succes a procedurii administrative prealabile ori a celei de conciliere în cazul contractelor administrative. Se disting în acest sens mai multe ipoteze posibile. O primă ipoteză este aceea în care organul administrativ verificând legalitatea actului pretins vătămător îl consideră ca fiind un act legal ori refuză să se pronunţe cu privire la el sau nu se pronunţă în termen asupra legalităţii lui, ceea ce îl îndreptăţeşte pe reclamant să introducă acţiunea în justiţie, instanţa fiind în drept să verifice legalitatea actului respectiv. O a doua ipoteză vizează cazul în care în urma verificării administrative prealabile, organul administrativ desfiinţează actul caz în care instanţa nu mai poate fi sesizată deoarece actul administrativ nu mai există. Acţiunea în justiţie fiind fără obiect. Dacă totuşi desfiinţarea actului a antrenat sau nu a putut înlătura prejudiciile produse, sub aceste aspecte instanţa poate fi sesizată. A treia ipoteză este aceea în care, după sesizarea justiţiei organul administrativ dispune desfiinţarea actului. Această măsură nu poate împiedica instanţa să-şi realizeze controlul jurisdicţional întrucât prin desfiinţarea administrativă ilegalitatea actului este dovedită, ceea ce uşurează judiciar constatarea nevalabilităţii sale, urmând a se soluţiona, eventual, numai cererea de despăgubiri şi cheltuielile de judecată. Aceeaşi este soluţia şi când desfiinţarea administrativă intervine după pronunţarea hotărârii prin care instanţa respinge cererea de chemare în judecată a celui vătămat prin acte administrative dar înainte de soluţionarea căii judiciare de atac. În această ipoteză instanţa superioară, considerând legalitatea actului administrativ dovedită, se va pronunţa asupra celorlalte capete de cerere. Faţă de această opinie se poate formula rezerva că desfiinţarea actului administrativ de către administraţie, după sesizarea justiţiei, este irelevantă, sub aspectul efectelor actului, şi că atâta timp cât există un litigiu având ca obiect un act administrativ respectivul act se suspendă, fie de drept fie pe cale judiciară, pe durata litigiului astfel încât autorul nu mai poate dispune cu privire la el, deoarece în caz contrar ar dispune şi cu privire la obiectul acţiunii judiciare în care figurează ca pârât. Ultima ipoteză este aceea a respingerii acţiunii în justiţie urmată de desfiinţarea actului administrativ dispusă de organele administraţiei. Se consideră că o asemenea desfiinţare nu poate interveni întrucât s-ar înfrânge autoritatea lucrului judecat, a hotărârii instanţei care a consacrat legalitatea actului juridic administrativ. Considerăm că respingerea acţiunii judiciare nu transformă actul executiv într-un act irevocabil obligând administraţia la menţinerea lui deoarece irevocabilitatea unor acte administrative din aceeaşi categorie ar fi conferită după cum actul a fost sau nu atacat în justiţie, ceea ce legal este inadmisibil, întrucât categoria actelor administrative irevocabile este strict determinată. De aceea administraţia va putea să-şi desfiinţeze actul şi după respingerea unei atari acţiuni în justiţie. Cât priveşte autoritatea lucrului judecat ea nu vizează actul administrativ ci hotărârea judecătorească în sensul că reclamantul nu va mai putea introduce cu privire la acelaşi act administrativ, pentru aceleaşi considerente şi faţă de acelaşi organ pârât o nouă acţiune în justiţie. Dacă ulterior respingerii acţiunii operează o desfiinţarea administrativă a actului reclamantului va putea introduce o acţiune cu privire la înlăturarea vătămărilor, repararea prejudiciilor care se mai menţin după această desfiinţare ori obligarea pe cale judiciară a administraţiei la luarea măsurilor corespunzătoare ori chiar solicitarea anulării judiciare a măsurii de desfiinţare administrativă a actului. § 2. Controlul judecătoresc direct al actelor administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 2.1. Condiţiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ Legea contenciosului administrativ reprezintă noul cadru juridic general în temeiul căruia instanţele judecătoreşti sunt competente să cenzureze activitatea acelor organe ale puterii executive care prin actele şi faptele lor vătăma drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice şi juridice. În literatura de specialitate, sub imperiul Legii nr. 1/1967 şi a Legii nr. 29/1990, în prezent abrogată, au fost enunţate şi analizate condiţiile introducerii acţiunii împotriva actelor administrative ilegale şi care, considerăm, că se regăsesc, în parte dar cu unele schimbări, şi în cazul noii reglementări şi anume: condiţia ca actul atacat în justiţie să fie un act administrativ; prin respectivul act să se vateme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim; actul să provină de la o autoritate administrativă; anterior introducerii acţiunii în justiţie să se fi împlinit procedura administrativă prealabilă; acţiunea să fie introdusă în termen; precum şi două condiţii negative constând în faptul că actul atacat în justiţie să nu fie exceptat de la controlul judiciar, iar pentru declanşarea acestei forme de verificare nu trebuie să se prevadă expres cazuri privind aplicabilitatea normelor de contencios administrativ în activitatea instanţelor de judecată. În cele ce urmează vom examina numai condiţiile afirmative ce se cer a fi întrunite în cadrul acţiunii (directe) în anularea actelor administrative. 1. O primă condiţie pentru declanşarea controlului judiciar este aceea ca actul atacat să fie un act (de drept) administrativ, adică acea manifestare de voinţă a administraţiei producătoare de efecte juridice şi emisă în mod unilateral, prin care aceasta apare ca autoritate de stat investită cu atribuţii de exercitarea puterii, în caz contrar, dacă actul juridic are o altă natură (civilă, de muncă, judiciară, etc.) el nu va putea fi supus controlului judecătoresc în condiţiile prezentei legi, ci, eventual, în condiţiile dreptului comun sau ale unor legi speciale. De altfel, legea contenciosului (art. 2 lit. c) face unele precizări în acest sens atunci când defineşte actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice. Pe de altă parte, aceeaşi lege dă o altă accepţiune noţiunii de act administrativ datorită raţiunilor proprii care au stat la baza instituirii acestei forme specifice de control judiciar. În primul rând, sunt considerate acte administrative numai actele juridice (de putere) ale unei autorităţi. De asemenea, sunt asimilate autorităţilor publice (art. 2/1 lit. b) şi persoanele juridice de drept privat, dar numai atunci când, potrivit legii, au obţinut statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public. În al doilea rând, se exclud, în accepţiunea legii în cauză, actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară (art. 5/2), actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul (art. 5/1 lit. a), precum şi actele de comandant cu caracter militar (art. 5/1 lit. b). În al treilea rând, aceeaşi lege nu mai asimilează, ca şi reglementarea precedentă a Legii nr. 1/1967, actelor administrative (ilegale) refuzul nejustificat al administraţiei de a satisface o cerere privitoare la un drept sau interes, cât şi nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege, ceea ce denotă o netă delimitare, în concepţia legiuitorului, a actelor juridice de faptele material-juridic, asimilând însă, refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept faptului de a nu răspunde petiţionarului în termenul prevăzut (de legea în cauză sau de alte legi), ceea ce contribuie, în linii mari, la asigurarea unităţii de regim juridic procedural al controlului judecătoresc asupra actelor şi faptelor administrative(art. 2/1 lit. e teza a II-a coroborat cu art. 1/1 teza a II-a, art. 2/2 şi art. 8/1 teza a II-a). În sfârşit, vrând să elimine orice dubii asupra activităţii executive, sunt asimilate (art. 18/1) actelor administrative şi certificatele, adeverinţele, precum şi orice alte înscrisuri la a căror eliberare administraţia poate fi obligată, instanţa judecătorească având căderea de a se pronunţa (art. 18 alin. 2) şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor care au stat la baza emiterii sau încheierii, adăugăm noi, a actului supus judecăţii (verificarea acestora din urmă realizându-se. desigur, pe cale incidentală, doar odată cu actul administrativ). Deşi în lege s-a prevăzut că actul administrativ atacat în justiţie (art. 2/1 lit. c) poate să fie atât normativ cât şi individual, este unanim admis că, de regulă, un act normativ nu poate vătăma în mod nemijlocit drepturi subiective, deoarece nu generează, nu modifică şi nu desfiinţează raporturi juridice concrete. Dar, deşi instanţa nu poate verifica pe calea acţiunii directe legalitatea actului normativ care a stat la baza actului individual dedus instanţei, ea va putea, totuşi, controla pe cale indirectă - prin intermediul oferit de excepţia de ilegalitate - legalitatea normei, înlăturând, după caz, actul de reglementare de la soluţionarea litigiului ca şi cum acesta nu ar fi existat, în sprijinul acestei argumentaţii invocăm şi acele prevederi ale art. 18 alin. 2 din lege în temeiul cărora instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra „legalităţii actelor... care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii” (în actuala reglementare neexistând referiri exprese la actul normativ ce a stat la baza actului individual pretins ilegal, aşa cum prevedea art. 9 alin. 3 din Legea nr. 1/1967). Totuşi, prefectul poate ataca în contencios un act (inclusiv normativ) ilegal, aparţinând autorităţilor locale sau judeţene (art. 123/5 din Constituţie, art. 3/1 din Legea 554/2004), în vreme ce Ministerul Public este ţinut în exerciţiul acţiunii judiciare în contencios numai de actele administrative unilaterale individuale în cazul vătămării unui drept, libertăţi ori interes legitim ale persoanelor în cazul excesului de putere ale autorităţilor, putând ataca pentru acelaşi motiv actele administrative normative doar dacă excesul de putere vatămă un interes legitim public (art. 1/5 şi 6). Considerăm că actul administrativ dedus judecăţii poate fi atât un act intern, cât şi un act extern, după cum efectele sale se produc în interiorul sau în afara organului, întrucât nu se condiţionează introducerea acţiunii în justiţie de locul unde se produc efectele vătămătoare, ci de persoanele (fizice sau juridice) lezate în drepturile lor. Desigur în mod obişnuit persoanele sunt vătămate în drepturile lor prin acte de administraţie externă, cu efecte în afara organului, asupra terţilor, dar şi acte de administraţie internă pot leza personalul propriu al autorităţilor administrative. De altfel, legea nu condiţionează, în acest sens, introducerea acţiunii în justiţie de lipsa calităţii de funcţionar al reclamantului concomitent de lipsa calităţii de autoritate publică la care acesta funcţionează, în persoana pârâtului. Noua lege, spre deosebire de reglementarea anterioară (art. l alin. l din Legea nr. 1/1967), nu mai condiţionează exercitarea acţiunii judiciare de existenţa caracterului ilegal al actului administrativ atacat. Neinserarea acestei condiţii este cât se poate de binevenită pentru că, de regulă, stabilirea legalităţii sau ilegalităţii nu este o problemă procesuală prealabilă ea putându-se constata numai pe parcursul şi, mai ales, în urma soluţionării litigiului. Pe de altă parte, nu este exclus ca un act de autoritate emis cu respectarea legii să producă vătămarea unui drept, mai ales cu ocazia executării sale. În sfârşit, condiţionarea introducerii acţiunii judiciare de dovedirea, eventual chiar de stabilirea, ilegalităţii actului contestat s-ar putea manifesta în practică ca o sarcină deosebit de dificilă pentru reclamant care, de regulă este un terţ din afara administraţiei, necunoscător sau lipsit de posibilităţi de acces şi documentare asupra mecanismelor decizionale executive, în mod firesc pentru reclamant, în cadrul procesului, este suficientă doar simpla dovedire a vătămării unui drept al său recunoscut de lege. Dar, de aici nu putea trage concluzia că legea în cauză ar fi reglementat un regim juridic de răspundere obiectivă, bazat pe lipsa vinovăţiei administrative, deoarece culpa organului pârât este prezumată prin însăşi vătămarea suferită de reclamant. Într-adevăr, acesta din urmă se limitează doar la dovedirea vătămării putând să-şi exercite acţiunea procesuală chiar împotriva persoanei fizice care a elaborat actul atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii sale (arată art. 16/1 din lege). În privinţa operaţiunilor tehnico-materiale care însoţesc actele administrative „instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii ... operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii” (art. 18 alin. 2). Această prevedere face cuvenita distincţie între actele juridice şi acele acţiuni (acte sau fapte) nejuridice de ordin material sau procedural consacrând astfel expres posibilitatea controlului judiciar indirect asupra legalităţii lor. De altfel, şi sub sistemul vechii reglementări, chiar în lipsa unor prevederi legale, literatura şi practica judiciară au considerat că dacă aceste operaţiuni au un caracter ilegal şi constituie